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       2014年低調(diào)進(jìn)行的《全國土地資金出讓收支和耕地保護(hù)審計(jì)項(xiàng)目》，審計(jì)中，下級(jí)政府所有與土地相關(guān)的收支、決策都將向上級(jí)審計(jì)部門呈現(xiàn)。同時(shí)，當(dāng)年多輪土地督察也在強(qiáng)力推行，這意味著對(duì)地方政府行為的“硬約束”，很可能從信用領(lǐng)域拓展到其他資源性要素當(dāng)中。

       專項(xiàng)審計(jì)組一般分為土地供應(yīng)、國有土地出讓金使用、耕地保護(hù)三個(gè)小組。“這次審計(jì)特別嚴(yán)，比債務(wù)審計(jì)還要嚴(yán)。”

       一份措辭嚴(yán)厲的審計(jì)署報(bào)告未能如預(yù)期公開。多位配合審計(jì)的地方人士告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2014年低調(diào)進(jìn)行的《全國土地資金出讓收支和耕地保護(hù)審計(jì)項(xiàng)目》，已經(jīng)歷審計(jì)部門與地方較長時(shí)間的溝通。這場審計(jì)也揭開了諸多土地供應(yīng)領(lǐng)域違規(guī)違紀(jì)線索。

      2013年中國政府在完成對(duì)政府性債務(wù)的全面審計(jì)后，于2014年下半年啟動(dòng)了上述項(xiàng)目。一些參與項(xiàng)目的人士稱，這是“史上最大規(guī)模”的一次審計(jì)，下級(jí)政府所有與土地相關(guān)的收支、決策都將向上級(jí)審計(jì)部門呈現(xiàn)。同時(shí)，當(dāng)年多輪土地督察也在強(qiáng)力推行，這意味著對(duì)地方政府行為的“硬約束”，很可能從信用領(lǐng)域拓展到其他資源性要素當(dāng)中。

      審計(jì)署官員曾經(jīng)預(yù)計(jì)，上述報(bào)告會(huì)在2014年12月或2015年1月公布結(jié)果，然而，在剛結(jié)束的全國兩會(huì)上，審計(jì)署副審計(jì)長石愛中表示，由于不少情況還在核查，目前還沒有“時(shí)間表”，不過肯定不會(huì)等太長時(shí)間。

      21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者通過向正在反饋溝通的地方政府官員，參與、配合審計(jì)的人士等采訪得知，審計(jì)中暴露的主要問題，仍然集中在違規(guī)征用土地、減征甚至不征收土地出讓金、違規(guī)使用土地出讓金、征地補(bǔ)償政策未落實(shí)等方面；此外，也出現(xiàn)了土地收入未及時(shí)上繳國庫，和其他個(gè)人涉嫌違法行為。

      受訪的審計(jì)相關(guān)人士還向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道表示，土地規(guī)劃不合理、閑置土地過多、開發(fā)區(qū)違規(guī)擴(kuò)區(qū)、耕地保護(hù)也是突出問題。

      一種市場聲音擔(dān)心，審計(jì)結(jié)果會(huì)觸發(fā)更嚴(yán)厲的土地監(jiān)管措施，使得地方政府無法通過“制度松綁”繼續(xù)供應(yīng)土地，緩解地產(chǎn)業(yè)下行、債務(wù)率高企帶來的壓力。全國范圍內(nèi)土地出讓金收入已然走低，新增建設(shè)用地面積下降，地產(chǎn)業(yè)和政府都在承壓。

     但是，各地已經(jīng)開始調(diào)整政策，重新松綁樓市“需求”。也有如石家莊市等地政府，出于種種原因，啟動(dòng)了嚴(yán)厲的樓市違規(guī)清理行動(dòng)。通過專項(xiàng)審計(jì)以嚴(yán)格監(jiān)管約束“供給”，將是一段統(tǒng)一市場體系，建立剛性預(yù)算機(jī)制的窗口期。

    “特別嚴(yán)，比債務(wù)審計(jì)還要嚴(yán)”

      2014年兩會(huì)上，時(shí)任審計(jì)署副審計(jì)長董大勝表示，土地出讓收支專項(xiàng)審計(jì)將在當(dāng)年年底結(jié)束，審計(jì)結(jié)果會(huì)在2014年12月或者2015年1月公布。

       土地專項(xiàng)審計(jì)于去年8月啟動(dòng)，至11月初步完成現(xiàn)場審計(jì)。湖北省審計(jì)廳一份公開材料稱，這是迄今審計(jì)系統(tǒng)組織的最大規(guī)模的審計(jì)項(xiàng)目，主要審計(jì)2008年至2013年土地出讓收支和建設(shè)用地審批、征收、供應(yīng)、使用以及耕地保護(hù)等情況。

    “這次審計(jì)特別嚴(yán)，比債務(wù)審計(jì)還要嚴(yán)。”中部省份一位不愿具名的區(qū)縣審計(jì)部門負(fù)責(zé)人告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道。這位人士此前曾深入?yún)⑴c2013年的地方政府性債務(wù)專項(xiàng)審計(jì)。

      據(jù)他介紹，土地專項(xiàng)審計(jì)與政府性債務(wù)審計(jì)同樣采用“交叉審計(jì)”方式，但去年土地審計(jì)的嚴(yán)格程度有所提升。具體而言，債務(wù)審計(jì)時(shí)以縣為審計(jì)單位，縣審計(jì)局局長任審計(jì)組組長并撰寫所審計(jì)區(qū)縣的審計(jì)報(bào)告。而去年土地出讓審計(jì)時(shí)以市為單位，組長由審計(jì)署特派辦的官員擔(dān)任。

      審計(jì)區(qū)縣土地使用情況，派出小組會(huì)進(jìn)駐區(qū)縣進(jìn)行審計(jì)，獨(dú)立辦公，自行安排日常工作，審計(jì)人員會(huì)向地方布置要求，要求提供相應(yīng)的材料、卷宗。最后小組的審計(jì)情況匯集到組長。
      土地專項(xiàng)現(xiàn)場審計(jì)比債務(wù)專項(xiàng)審計(jì)多出一月有余。“之所以時(shí)間較長，是因?yàn)閭鶆?wù)審計(jì)時(shí)需要掌握債務(wù)數(shù)據(jù)，而土地出讓審計(jì)主要是查問題。” 前述審計(jì)局人士分析稱，“在田間地頭現(xiàn)場調(diào)查的次數(shù)要多。”

      前期審計(jì)結(jié)束后，則是審計(jì)部門與當(dāng)?shù)卣?ldquo;溝通”。另一位地方審計(jì)協(xié)調(diào)人士向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道表示，審計(jì)基本結(jié)束后，審計(jì)部門會(huì)與地方政府開會(huì)溝通。“有些有緣由的，會(huì)考慮降低（違規(guī)金額）數(shù)量。”他說。

      他還介紹，溝通完成后，審計(jì)部門還會(huì)形成書面交換意見稿，首先傳送給省政府，省政府會(huì)要求調(diào)度有關(guān)區(qū)市做好溝通對(duì)接，化解報(bào)告中提出的問題，盡量降低違規(guī)數(shù)額。“地方政府以書面形式回復(fù)意見中如果地方政府有不認(rèn)可的部分，要有書面文字說明。”

      這項(xiàng)溝通工作，正在延緩報(bào)告最終成形的時(shí)間。相關(guān)人士介紹，至春節(jié)時(shí)，個(gè)別地方還未下發(fā)與地方政府的交換意見稿，有些數(shù)字還未最終地方核實(shí)溝通好。不過，相比至今仍在甄別結(jié)果的地方政府性債務(wù)問題，土地專項(xiàng)審計(jì)受外界關(guān)注小得多。

        三個(gè)重點(diǎn)審計(jì)方向分組

       自1987年第一宗土地拍賣以來，中國國有土地出讓金迅速增長——已從當(dāng)年的2.2億元猛增到2014年的4萬億元左右。4萬億土地出讓收入占到地方主要預(yù)算內(nèi)收入（財(cái)政收入+政府性基金）的三分之一左右，既是地方政府收入的主要部分，也是其可以掌控價(jià)格的要素資源。

       在2007年之前，土地出讓金一度游離于預(yù)算體制之外。2007年的改革將土地出讓收入納入地方政府性基金預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線”管理。土地出讓金由此納入預(yù)算管理并交付同級(jí)人大審議，但是公開程度很低，其支出項(xiàng)僅為“國有土地使用權(quán)出讓收入安排的支出”一項(xiàng)，并沒有更明細(xì)科目。   

       雖然財(cái)政部解釋稱，國有土地使用權(quán)出讓金主要用于征地拆遷補(bǔ)償、土地開發(fā)、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)廉租住房保障等支出，但這并沒有打消外界對(duì)于上萬億資金使用結(jié)果的疑慮。

     為此，審計(jì)署分別于2007年、2009年、2011年3次組織實(shí)施了對(duì)土地出讓金的專項(xiàng)審計(jì)，但這3次審計(jì)都是抽樣審計(jì)而且審計(jì)覆蓋的范圍都較小。據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者梳理，三次審計(jì)出來的共同問題是違規(guī)征用土地、減征甚至不征收土地出讓金、違規(guī)使用土地出讓金、征地補(bǔ)償政策沒落實(shí)等情形。（詳見本版圖形）。

      “去年審計(jì)出來的問題類型和之前幾次審計(jì)差不多。”前述審計(jì)局人士表示。審計(jì)的重點(diǎn)從審計(jì)組的分工上可見一斑。專項(xiàng)審計(jì)組一般分為土地供應(yīng)、國有土地出讓金使用、耕地保護(hù)三個(gè)小組，按照這三個(gè)方向展開審計(jì)。

       2014年7月，由市政府層面主導(dǎo)的專項(xiàng)整治展開。在持續(xù)一年多的行動(dòng)中，房管局稽查大隊(duì)曾向社會(huì)公示了數(shù)十個(gè)違規(guī)項(xiàng)目，警惕購房風(fēng)險(xiǎn)。這些項(xiàng)目，都存在開發(fā)建設(shè)手續(xù)不全的問題，有的項(xiàng)目建在集體土地或劃撥土地上，有的還沒開工就開始銷售，“桃園麗璟城”、“財(cái)富天下”、“純棉時(shí)代”等樓盤項(xiàng)目赫然在列。

      據(jù)一位當(dāng)?shù)氐禺a(chǎn)公司高管回憶，盡管有上述整治行動(dòng)，但據(jù)上述網(wǎng)絡(luò)地產(chǎn)媒體銷售總監(jiān)回憶，2014年整體銷售收入并未受到較大影響。

      在雙重激勵(lì)的情況下，地方政府熱衷于征收土地甚至占用未經(jīng)審批征收集體土地。中山大學(xué)博士張莉采用省級(jí)數(shù)據(jù)實(shí)證后發(fā)現(xiàn),地方政府官員更熱衷于“土地引資”，而非“土地財(cái)政”。

       在審計(jì)違規(guī)案例中，表現(xiàn)為采取協(xié)議或變相劃撥等形式，低價(jià)甚至“零價(jià)”出讓工業(yè)用地，這在一些開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)往往更為嚴(yán)重。

       相較此前三次審計(jì)，去年的審計(jì)對(duì)耕地保護(hù)的情況做了更加全面的審計(jì)，“主要是為2015年全面劃定永久基本農(nóng)田做鋪墊”。

      一位審計(jì)系統(tǒng)人士還向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道介紹，除了以前的老問題，去年的土地出讓金審計(jì)還關(guān)注了土地規(guī)劃、閑置土地、開發(fā)區(qū)違規(guī)擴(kuò)區(qū)的問題。

       他舉例稱，當(dāng)?shù)匾粋€(gè)保稅港區(qū)管轄面積比國務(wù)院核準(zhǔn)面積擴(kuò)大超過5000公頃，2014年當(dāng)?shù)剡M(jìn)行調(diào)整后，仍超過國務(wù)院核準(zhǔn)面積約2000公頃。

      土地儲(chǔ)備虛假抵押融資現(xiàn)苗頭

      隨著中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”，“土地引資”和“土地財(cái)政”的慣性依賴，有可能加劇政府性債務(wù)，并阻礙統(tǒng)一市場體系的形成。

      截至2013年6月的審計(jì)報(bào)告顯示，當(dāng)時(shí)地方政府承諾以土地出讓金償還的債務(wù)余額為3.48萬億，占省市縣負(fù)有償還責(zé)任余額的37.23%。值得注意的是，這一金額占到當(dāng)年土地出讓收入的比例高達(dá)90%。

       經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”下，土地出讓收入也呈下降的趨勢。按照今年的預(yù)算報(bào)告，2015年土地出讓收入將相比2014年的執(zhí)行數(shù)下降7.65%。財(cái)政部的數(shù)據(jù)顯示，今年1-2月地方土地出讓金比上年同期大幅下降36.2%。這無疑將增加地方政府償債的風(fēng)險(xiǎn)。

       土地作為抵押融資的物品會(huì)放大杠桿。在經(jīng)濟(jì)下行的情況時(shí)，這一風(fēng)險(xiǎn)也值得關(guān)注。前述華東地區(qū)審計(jì)系統(tǒng)人士還表示，2014年的專項(xiàng)審計(jì)也注意到土地儲(chǔ)備虛假抵押融資的問題。他介紹，一些土地儲(chǔ)備中心以未辦理國有土地使用權(quán)證的地塊向當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)融資的數(shù)量在增多。

      此外，閑置土地也是土地審計(jì)聚焦的一大問題。國土部2013年土地督察公告披露一個(gè)案例，2010年1月～2012年12月間廣東省惠州市批而未供土地面積是2012年廣東省下達(dá)惠州新增建設(shè)用地指標(biāo)的2.59倍，年均供地率僅為36.89%。

       在2015年的國土資源會(huì)議上，國土資源部部長姜大明表示：“一些地方存在土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化問題，閑置低效土地大量存在。”

      “今年新增建設(shè)用地將繼續(xù)適度調(diào)減。”姜大明說。國土資源部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，從2013年度起，國土部新增建設(shè)用地呈現(xiàn)逐步下降的趨勢。

      由于土地出讓收支管理不透明，相關(guān)領(lǐng)域腐敗問題也頻頻發(fā)生。中紀(jì)委公布的信息顯示，去年其對(duì)多個(gè)省份的巡視發(fā)現(xiàn)，諸多省份存在土地、房地產(chǎn)業(yè)的腐敗問題。國務(wù)院總理李克強(qiáng)在2014年的記者會(huì)上表示，對(duì)于社會(huì)公眾高度關(guān)注的一些領(lǐng)域，比如像土地出讓金收入、礦產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓等，要全面審計(jì)，建立一系列的制度性措施。

      相關(guān)審計(jì)結(jié)果出爐后，也可能作為中央政府的決策依據(jù)。2015年2月的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，李克強(qiáng)表示：“針對(duì)土地審計(jì)督察發(fā)現(xiàn)問題，采取鐵腕措施，嚴(yán)肅問責(zé)。” 

      因此，中央政府會(huì)根據(jù)審計(jì)情況，查處土地領(lǐng)域的腐敗，規(guī)范土地供應(yīng)市場。在樓市下行周期中，政府正在放活過去因限購、信貸等政策抑制的需求。監(jiān)管帶來的“緊縮”，將主要影響“供給”側(cè)。同時(shí)，諸多旨在盤活閑置存量土地的政策2014年已經(jīng)啟動(dòng)。地方政府會(huì)如何跟進(jìn)監(jiān)管，也許將是土地、地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域在2015年面臨的一大變數(shù)。



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